Tin tức

Thanh tra, kiểm tra chuyên ngành trong cơ chế thực thi quyền hành chính (27-04-2016 13:54:26)

Thanh tra, kiểm tra chuyên ngành trong cơ chế thực thi quyền hành chính

 Thanh tra chuyên ngành là vấn đề không mới ở Việt Nam. Tuy nhiên, tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành hiện vẫn đang gặp không ít vướng mắc. Điều đó đòi hỏi cần có nhận thức đúng đắn bản chất, đặc trưng của hoạt động này để có được định hướng hoàn thiện các quy định của pháp luật cho phù hợp.

Yêu cầu của quản lý và sự ra đời của Thanh tra chuyên ngành

Bản chất của hoạt động quản lý hành chính là việc tổ chức thực hiện pháp luật, vì vậy hoạt động này gắn liền với việc phân công, giao nhiệm vụ quản lý cho các chủ thể quản lý nhằm kiểm soát việc tuân thủ pháp luật của đối tượng chịu sự quản lý. Trên bình diện hẹp hơn, khi đề cập đến hoạt động kiểm soát việc thực hiện pháp luật của các chủ thể nói chung, có hai nhóm chủ thể là đối tượng chịu sự kiểm soát này đó là: Một là, các cơ quan quản lý, người có thẩm quyền quản lý. Hai là, các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng quản lý.

Đối với các cơ quan quản lý, người có thẩm quyền quản lý thì hoạt động kiểm soát được thực hiện thông qua việc kiểm tra, xem xét, đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ công vụ được giao nhằm bảo đảm việc thực thi quyền hành pháp đúng với quỹ đạo là phục vụ cho quản lý xã hội. Nói cách khác, đây chính là một trong những nội dung của kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước (mà cụ thể và chủ yếu ở đây là kiểm soát thực thi quyền hành chính - có thể còn gọi là giám sát hành chính).

Đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng quản lý thì việc kiểm soát này được thực hiện thông qua các hoạt động kiểm tra, xem xét, đánh giá, xử lý vi phạm của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý (ví dụ như thanh tra y tế thực hiện quyền kiểm tra, xem xét, đánh giá, xử lý vi phạm của cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với việc thực hiện quy định pháp luật về vệ sinh an toàn thực phẩm…). Đây chính là hoạt động thực thi quyền hành chính.

Sắc lệnh số 64-SL ngày 23/11/1945 đã đánh dấu sự ra đời của ngành Thanh tra, với nhiệm vụ ban đầu được xác định đối với Ban Thanh tra đặc biệt là “đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”. Với thẩm quyền đó, Ban Thanh tra đặc biệt được thành lập chủ yếu nhằm kiểm soát việc thực thi quyền hành chính - giám sát hành chính. Giai đoạn sau khi có Sắc lệnh 64/SL, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản liên quan đến tổ chức và hoạt động thanh tra, ví dụ như Sắc lệnh 138/SL ngày 18/12/1949, Sắc lệnh số 261/SL ngày 28/3/1956, Nghị định 165/CP ngày 31/8/1970, Nghị định 01/CP ngày 3/01/1977 của Hội đồng Chính phủ. Nội dung các văn bản này cụ thể hóa quyền hạn của các tổ chức thanh tra nhưng vẫn tập trung chủ yếu vào chức năng giám sát hành chính. Nghị định 165/CP quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban Thanh tra Chính phủ là: “Thanh tra việc thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và Chính phủ, pháp luật của Nhà nước, kế hoạch và ngân sách của Nhà nước, nhằm tăng cường kỷ luật, nâng cao tinh thần trách nhiệm, cải tiến tổ chức và lề lối làm việc trong bộ máy của Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở”. Nghị định 01/CP ngày 03/01/1977 của Hội đồng Chính phủ ban hành Điều lệ về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ: “Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ là cơ quan của Hội đồng Chính phủ, có trách nhiệm thay mặt Hội đồng Chính phủ thanh tra một cách thường xuyên, kịp thời, chính xác việc thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và Chính phủ, kế hoạch và pháp luật của Nhà nước, chủ yếu về mặt kinh tế”.

Sự ra đời của Hiến pháp năm 1992 cùng với chính sách đổi mới cơ chế quản lý và chủ trương phát triển nền kinh tế thị trường nhiều thành phần có sự điều tiết của Nhà nước đã khiến nhiều lĩnh vực hoạt động được xã hội hóa. Nhiều lĩnh vực trước đây do nhà nước nắm giữ và thực hiện đã được chuyển giao cho khu vực tư, với sự tham gia của các chủ thể thuộc các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh (khu vực tư). Điều đó đòi hỏi phải kiểm soát việc tuân thủ pháp luật của các chủ thể này. Do đó, công tác thanh tra, kiểm tra nói chung nằm trong xu hướng phải được mở rộng về đối tượng cũng như phạm vi hoạt động. Từ đó xuất hiện nhu cầu thành lập thêm tổ chức thanh tra để thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra chuyên ngành. Vì vậy, những năm đầu của công cuộc đổi mới, đặc biệt là sau khi có Pháp lệnh thanh tra năm 1990, có hai thuật ngữ thường được sử dụng để nói về công tác thanh tra đó là: Thuật ngữ “Thanh tra nhà nước” dùng để chỉ hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước mà hiện nay thường gọi là hoạt động thanh tra hành chính. Thuật ngữ “Thanh tra nhà nước chuyên ngành” dùng để chỉ hoạt động thanh tra mà hiện nay được hiểu thanh tra chuyên ngành. Mặc dù Nghị định 244-HĐBT năm 1990 về việc tổ chức của hệ thống Thanh tra Nhà nước và biện pháp bảo đảm hoạt động thanh tra do Hội đồng Bộ trưởng ban hành ngày 30/6/1990, Thông tư số 124/TT-TTr ngày 18/7/1990 của Thanh tra Nhà nước hướng dẫn về tổ chức của các tổ chức thanh tra nhà nước khi đó quy định rõ là mỗi bộ chỉ tổ chức một tổ chức thanh tra nhưng do nhu cầu của công tác quản lý nhiều tổ chức thanh tra nhà nước chuyên ngành đã ra đời sau đó và hoạt động thanh tra chuyên ngành được thực hiện dựa trên các quy định các luật quản lý chuyên ngành như Luật khoáng sản, Luật tài nguyên nước, Pháp lệnh về bảo vệ thực vật và kiểm dịch thực vật, nhiều Nghị định của Chính phủ về y tế, giáo dục, hàng không, hàng hải….

Luật Thanh tra năm 2004 ra đời, lần đầu tiên hoạt động thanh tra chuyên ngành đã được giải thích trong một đạo luật. Cụ thể là: Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý. Luật Thanh tra năm 2004 cũng đánh dấu sự phân định giữa thanh tra chuyên ngành với thanh tra hành chính. Luật Thanh tra năm 2010 thay thế cho Luật Thanh tra năm 2004 tiếp tục làm rõ và phân biệt hai khái niệm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành

Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao.

Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó.

Đến Luật Thanh tra năm 2010, quan niệm về các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra có sự thay đổi đáng kể, kèm theo đó là sự thay đổi về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành. Các quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành được được quy định chi tiết hơn tại Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09/02/2012 của Chính phủ.  

Sự khác biệt cần được thể chế hóa 

Dù có sự phân định như trên nhưng hoạt động thanh tra chuyên ngành còn có những điểm đặc thù và mục đích, nguyên tắc hoạt động thanh tra chuyên ngành cũng cần được thể hiện rõ hơn trong hệ thống pháp luật.

Về đặc điểm, nhìn lại quá trình ra đời thì thanh tra chuyên ngành gắn liền với công tác quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực, góp phần kịp thời phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật của đối tượng quản lý. Chính vì vậy, cần hiểu nội hàm khái niệm thanh tra chuyên ngành rộng hơn so với quy định hiện nay. Bản chất của thanh tra chuyên ngành chính là một loại hình hoạt động kiểm tra hành chính. Do đặc thù của hoạt động quản lý luôn đứng trước yêu cầu bảo đảm tính kịp thời và linh hoạt nên hoạt động kiểm tra hành chính phải gắn liền với thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính, đặc biệt là quyền xử phạt vi phạm hành chính. Thanh tra chuyên ngành hiện nay đang đáp ứng yêu cầu này, điều đó cũng thống nhất với việc phân cấp trong quản lý, cấp nào được trao thẩm quyền quản lý đến đâu thì được trao thẩm quyền kiểm tra và xử lý vi phạm đến đó. Đây là những điểm khác biệt của thanh tra chuyên ngành so với thanh tra hành chính. Cũng do đặc điểm trên đây, mục đích phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm trong các lĩnh vực quản lý phải được coi là mục đích chủ yếu của thanh tra chuyên ngành. Trên thực tế, các báo cáo hoạt động thanh tra chuyên ngành không có sự phân biệt giữa công tác thanh tra và kiểm tra. Hầu hết các kết quả thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành được các cơ quan báo cáo trong thời gian qua đều được phản ánh bằng kết quả xử lý đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có vi phạm, cụ thể là các hình thức xử lý vi phạm như cảnh cáo, thu hồi giấy phép, đình chỉ hoạt động, tạm đình chỉ hoạt động và xử phạt vi phạm hành chính. Các biện pháp xử lý vi phạm hành chính đều phải tuân theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói chung và xử phạt vi phạm hành chính nói riêng.

Về nguyên tắc, hoạt động thanh tra chuyên ngành cũng có những nguyên tắc đặc thù. Nếu như nguyên tắc đầu tiên trong hoạt động thanh tra là “tuân theo pháp luật” thì hoạt động thanh tra chuyên ngành không những tuân theo pháp luật về thanh tra mà còn phải nhấn mạnh đến việc tuân theo pháp luật về quản lý nhà nước trên các lĩnh vực và pháp luật về xử lý vi phạm chính chính. Do thanh tra chuyên ngành được thực hiện thông qua hoạt động kiểm tra và xử phạt hành chính nên nguyên tắc của hoạt động thanh tra chuyên ngành không chỉ là “bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời” như quy định trong Luật Thanh tra năm 2010 và còn phải bảo đảm nguyên tắc công bằng để nhằm hạn chế sự xâm phạm đến các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Trên cơ sở đã xác định được bản chất của hoạt động thanh tra chuyên ngành như đã phân tích, về lâu dài, cần có đạo luật riêng quy định về vấn đề thanh tra chuyên ngành với bản chất là hoạt động kiểm tra hành chính chuyên ngành trong đó bao hàm cả vấn đề kiểm tra hành chính với xử lý vi phạm hành chính thành. Trong đạo luật này cần quy định cụ thể về mô hình tổ chức thực hiện quyền thanh tra chuyên ngành - kiểm tra hành chính. Cần quy định về nguyên tắc cơ quan nào được giao chức năng quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực thì có chức năng thanh tra chuyên ngành - kiểm tra hành chính. Tổ chức thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành - kiểm tra hành chính trong các cơ quan đó xuất phát từ quy mô quản lý, phù hợp với phạm vi thực thi quyền quản lý của từng cơ quan.

Trong điều kiện cải cách hành chính, cần khắc phục sự chồng chéo trong việc thực hiện quyền kiểm tra hành chính. Để làm được điều đó, trước hết, cần hoàn thiện các quy định pháp luật chuyên ngành. Mỗi đạo luật chuyên ngành phải thực sự là một bản văn phân công, phân cấp quyền quản lý trên mỗi lĩnh vực. Đạo luật về kiểm tra và xử lý vi phạm hành chính chỉ là một trong các đạo luật về thủ tục hành chính.

Mục đích của hoạt động thanh tra chuyên ngành phải tương đồng với mục đích kiểm tra hành chính mà mục đích quan trọng là nhằm phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời các hành vi phạm phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc các ngành, lĩnh vực. Đồng thời, để bảo đảm công bằng cho các chủ thể trong việc tuân thủ pháp luật về quản lý (đối tượng quản lý) thì nguyên tắc hoạt động thanh tra chuyên ngành phải đặc biệt nhấn mạnh đến yếu tố công bằng.

Để bảo đảm hoạt động thanh tra chuyên ngành được thực hiện theo đúng nguyên tắc như đã nêu trên, cần quy định trình tự, thủ tục tiến hành các hoạt động thanh tra chuyên ngành. Thanh tra chuyên ngành có thể được thực hiện bởi Đoàn thanh tra hoặc cá nhân có thẩm quyền (là thanh tra viên hoặc công chức được giao chức năng thanh tra chuyên ngành). Trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra chuyên ngành cần đơn giản để việc thực hiện nhanh chóng nhưng vẫn bảo đảm tính khách quan, dân chủ, công bằng và kịp thời./.

Nguồn : PHÒNG THANH TRA

Nguồn bài viết: PHÒNG THANH TRA